12e boek met opmerkingen en informatie voorgelegd aan het Vlaams Parlement
Vlaamse regionale luchthavens: Financiële analyse en analyse van de studies en het beleid

Het Rekenhof heeft uit een analyse van hun financieel-economische evolutie geconcludeerd dat de Vlaamse regionale luchthavens Antwerpen en Oostende nooit rendabel zijn geweest. De afhankelijkheid van gewestdotaties groeit elk jaar. De Vlaamse regering heeft de voorbije tien jaar diverse studies bevolen ter voorbereiding van een toekomstbeleid voor de luchthavens. Het Rekenhof heeft aangetoond dat de regering de resultaten van deze studies niet optimaal heeft aangewend. Pas na lang aarzelen, waardoor de onzekerheid over de toekomst van de luchthavens toenam en de financiële situatie negatief werd beïnvloed, heeft zij immers een aantal beslissingen genomen zonder rekening te houden met het eerder verrichte studiewerk. Zij heeft bovendien haar recente beslissing voor de luchthavens managers aan te stellen, onvoldoende gemotiveerd. De functioneel bevoegde afdeling Personenvervoer en Luchthavens wordt nog nauwelijks bij de voorbereiding van de besluitvorming betrokken. De Vlaamse Minister van Mobiliteit heeft tot op heden nog niet op het geactualiseerde rapport van het Rekenhof gereageerd.

1. Inleiding

Sinds de Vlaamse regering bij de regionalisering van 1989 de bevoegdheid over de Vlaamse regionale luchthavens heeft verkregen, is ze op zoek naar geschikte beleidsopties om de economische leefbaarheid veilig te stellen. De afgelopen tien jaar heeft zij in dit licht verscheidene bedrijfseconomische doorlichtingen en onderzoeksopdrachten bevolen en beleidsintenties vooropgesteld. In 1992 viel de keuze qua beheersstructuur op een financiële en boekhoudkundige verzelfstandiging van de afzonderlijke exploitatiediensten en werden de diensten met afzonderlijk beheer (DAB) Luchthaven Antwerpen en Luchthaven Oostende opgericht.

De studies wezen uit dat een verdere verzelfstandiging en autonomere beheersvorm een betere bedrijfseconomische en commerciële luchthavenexploitatie mogelijk zouden maken. In dit kader keurde de Vlaamse regering op 30 maart 1999 een stappenplan goed, alsook een lastenboek voor marktconsultatie inzake inconcessiegeving van de luchthavenexploitaties. Bij gebrek aan geldige inschrijvingen, schakelde de Vlaamse regering op 3 maart 2000 over op een procedure om voor elke luchthaven een manager aan te stellen.

Het Rekenhof heeft de financieel-economische evolutie van de Vlaamse regionale luchthavens Antwerpen en Oostende geanalyseerd, alsook de invloed die de talrijke studies over hun toekomstmogelijkheden op het beleid van de Vlaamse regering hebben gehad. Tevens ging het na in welke mate de opeenvolgende Vlaamse regeringen hun doelstelling de rendabiliteit van de luchthavens te vergroten en de dotatie te verminderen, realiseerden. Ten slotte evalueerde het de doelmatigheid van de besluitvorming inzake de Vlaamse luchthavens.

Het Rekenhof heeft zijn bevindingen op 19 oktober 1999 gerapporteerd aan de Vlaamse Minister van Mobiliteit. Op 15 februari 2000 heeft de minister over dit rapport enkele algemene bedenkingen en aanvullingen geformuleerd. Daar zich in de periode tussen het oorspronkelijk controleverslag en het antwoord van de minister een aantal nieuwe en belangrijke ontwikkelingen hadden voorgedaan, heeft het Rekenhof zijn onderzoek geactualiseerd. Het heeft deze actualisatie op 2 augustus 2000 aan de minister bezorgd, die daar evenwel nog niet op reageerde. De onderstaande paragrafen vatten de bevindingen uit beide rapporten en het antwoord van de minister samen.

2. Financiële analyse van de regionale luchthavens

2.1. Evolutie van de kredietverlening

Sinds hun oprichting heeft de Vlaamse Gemeenschap voor de DAB's ten laste van de algemene uitgavenbegroting al in totaal ongeveer 2,5 miljard BEF kredieten vastgelegd, deels ter aanzuivering van exploitatietekorten (voor Antwerpen en Oostende respectievelijk 200 miljoen BEF en 545,7 miljoen BEF), deels voor investeringen in luchthaveninfrastructuur (1.037,2 miljoen BEF voor beide luchthavens) en kapitaalsubsidies (714,7 miljoen BEF voor beide). Sinds 1997 investeren de luchthavens zelf, waarvoor zij investeringsdotaties ontvangen468. De krediettoekenning aan beide luchthavens steeg in de periode 1992-1998 stelselmatig (behoudens een lichte terugval in 1997). In 1999 vertoonden vastleggings- en ordonnanceringskredieten een aanzienlijke daling (respectievelijk 90 en 126 miljoen BEF minder dan in 1998), vooral wegens een daling van de investeringskredieten.

De onzekere toekomst en status van de luchthavens leidde in dat jaar immers tot een beperking van de aankoop van nieuwe vermogensgoederen. De teruglopende activiteiten van de Antwerpse luchthaven vergde in 1999 wel 8 miljoen BEF extra exploitatiekredieten. In 2000 bereikte de kredietverlening aan beide luchthavens een voorlopig hoogtepunt met 449,7 miljoen BEF, deels door de creatie van een nieuwe basisallocatie met 60 miljoen BEF voor de financiering van de managementovereenkomsten.

2.2. Evolutie van de financiële toestand

De DAB-beheersformule diende een duidelijk inzicht in de inkomsten- en uitgaven-structuur van elke luchthaven met zich te brengen, en aldus een meer rationele en commerciële uitbating te stimuleren469. De werkelijke kostprijs van de exploitatie van de luchthavens ligt echter hoger dan uit hun rekeningen blijkt. Tot op heden kwamen de rechtstreekse investeringen van het Vlaams Gewest in luchthaveninfrastructuur er immers niet in terecht470, evenmin als de overgedragen goederen van de Regie der Luchtwegen. Ook de administratieve en beheerskosten gemaakt door de ondersteunende afdeling Personenvervoer en Luchthavens van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap471 bleven buiten de DAB-rekeningen. Ten slotte levert de Regie der Luchtwegen (nu Belgocontrol) gratis diensten voor, onder meer, verkeersleiding en meteo 472.

Deze onvolledigheden in de balansen en resultatenrekeningen maken het moeilijk een juist inzicht te krijgen in de werkelijke kostprijs en de financiële leefbaarheid van de luchthavens. Het Rekenhof heeft desondanks een financiële analyse uitgevoerd, waarbij het vooral aandacht had voor kosten, opbrengsten en rendabiliteit 473.

2.2.1. DAB Luchthaven Antwerpen

De onderstaande tabel toont de evolutie van de exploitatiedotatie, de aëronautische opbrengsten, de niet-aëronautische opbrengsten en de afschrijvingen (in miljoen BEF).

Blijkens de opbrengstenzijde van de resultatenrekening is de exploitatiedotatie gestaag gestegen, behalve in 1997 en 1998. Ook de aëronautische en niet-aëronautische opbrengsten stegen tot 1997. De terugval van deze opbrengsten in 1998 met 7% is te wijten aan verminderde activiteiten wegens de onzekerheid die al enkele jaren over de toekomst van de luchthaven bestond. Bij gebrek aan duidelijke signalen vanwege de overheid, verloor de luchthaven haar aantrekkelijkheid bij publiek en uitbaters van aanverwante ondernemingen474. De algemeen toenemende economische activiteit wist de negatieve evolutie in 1999 om te buigen. De afschrijvingen zijn sinds 1997 sterk gestegen ingevolge het gewijzigde financieringssysteem voor de investeringen: de luchthavens namen voortaan de investeringen in hun balans en resultatenrekening op475 .

De onderstaande tabel geeft een beeld van de werkelijke rendabiliteit van de luchthaven, dus abstractie makend van de gewestdotaties (in miljoen BEF, tenzij anders vermeld).

De rendabiliteit is sinds de oprichting van de DAB sterk negatief. De gecorrigeerde resultaten uit de gewone bedrijfsuitoefening, alsook de dekkingsgraad en de gecorrigeerde dekkingsgraad, kenden een gelijkaardig verloop. De gecorrigeerde dekkingsgraad bedroeg maximaal 88%, wat nog altijd een aanzienlijk tekort aan eigen opbrengsten betekende.

2.2.2. DAB Luchthaven Oostende

De onderstaande tabel toont de evolutie van de exploitatiedotatie, de aëronautische opbrengsten, de niet-aëronautische opbrengsten en de afschrijvingen (in miljoen BEF).

Blijkens de opbrengstenzijde van de resultatenrekening steeg de exploitatiedotatie tot 1997. In 1998 daalde zij en nadien bleef ze vrij constant. Tot 1997 stegen ook de aëronautische en niet-aëronautische opbrengsten. 1998 bracht echter een daling van de aëronautische opbrengsten met 13% en een lichte stijging van de niet-aëronautische opbrengsten (3%). Vooral de terugval van het vrachtvervoer met 17% en een lichte daling van het passagiersvervoer (1 %) veroorzaakten de minderopbrengsten.

In 1999 stegen beide opbrengsten weer aanzienlijk, vooral dankzij de algemeen toenemende economische activiteit. De afschrijvingen stegen sinds 1997 sterk door de overschakeling naar investeringsdotaties. De onderstaande tabel geeft een beeld van de werkelijke rendabiliteit van de luchthaven, dus abstractie makend van de gewestdotaties (in miljoen BEF, tenzij anders vermeld).

De rendabiliteit is sinds de oprichting van de DAB sterk negatief. De gecorrigeerde resultaten uit de gewone bedrijfsuitoefening, alsook de dekkingsgraad en de gecorrigeerde dekkingsgraad, kennen een gelijkaardige evolutie. De gecorrigeerde dekkingsgraad bereikte in 1996 een maximum, met name 70%. Dit is nog ruimschoots onvoldoende om van een rendabele exploitatie te kunnen gewagen.

2.3. Conclusies

De exploitatie van de DAB's Luchthaven Antwerpen en Luchthaven Oostende is in de periode van 1992 tot 1999 nooit rendabel geweest en de financiële afhankelijkheid van het Vlaams Gewest is voor deze luchthavens de laatste jaren sterk toegenomen. Het Rekenhof heeft geconcludeerd dat beleidsmaatregelen dringend nodig zijn. Voorts is de doelstelling van de oprichting van de DAB’s, met name een duidelijk inzicht in de uitgaven- en inkomstenstructuur van elke luchthaven verwerven, maar gedeeltelijk bereikt. Voor een volledig inzicht vergen de jaarrekeninggegevens van de DAB’s aanvulling met de totale waarde van de voor hun exploitatie ingezette infrastructuur en de afschrijvingskosten ervan, alsook de kostprijs van de diensten die de afdeling Personenvervoer en Luchthavens en Belgocontrol voor de luchthavens verstrekken. Om het Vlaams Parlement een beter inzicht te geven in de investeringsdotaties voor elke luchthaven, zou deze dotatie bovendien in de begroting van de Vlaamse Gemeenschap (programma 63.40) moeten worden opgesplitst 477.

3. Beleid van de Vlaamse regering in de periode 1990-2000

De beleidsbrief van 16 mei 1990 van de Vlaamse Minister van Verkeer478 pleitte voor autonoom werkende, commerciële regionale luchthavens met een aangepaste bedrijfseconomische organisatie die tegen 1995 alle deficits zouden wegwerken. De nieuwe rechtsvorm moest ruimte vrijmaken voor eventuele beheersdeelname door gemeenten, intercommunales of de bedrijfswereld. De beleidsbrief kaartte ook al de problematiek van de startbaanlengte van de Antwerpse luchthaven en de ondertunneling van de Krijgsbaan voor de verkeersveiligheid aan.

Het programmadecreet 1992 479 richtte de diensten met afzonderlijk beheer Luchthaven Antwerpen en Luchthaven Oostende op, die de luchthavens autonoom moesten exploiteren, het patrimonium beheren en de gebruiksvergoedingen innen. De afdeling Personenvervoer en Luchthavens van het Departement Leefmilieu en Infrastructuur bleef de investeringen, de buitengewone onderhoudswerken en het overkoepelende administratieve overheidsbeheer voor haar rekening nemen. De nieuwe beheersvorm zou de beleidsverantwoordelijken een beter inzicht verschaffen in de inkomsten- en uitgavenstructuur van de luchthavens480 .

In zijn beleidsbrief van 13 november 1995 kondigde de Vlaamse Minister van Vervoer een langetermijnbeleid aan481, gericht op dotatieafbouw, optimale aanwending van gedane investeringen en, voor Oostende, doelgerichte investeringen. Het wegwerken van de deficitaire toestand en de begrotingslast was geen doelstelling meer. Antwerpen had op dat ogenblik volgens de minister alle middelen ter beschikking om op rendabele manier te kunnen werken.

De periode 1995-1998 leverde geen nieuwe beleidsopties op. Wel lieten de beleidsverantwoordelijken tal van studies uitvoeren ter voorbereiding van toekomstige beleidsopties.

In zijn beleidsbrief Openbare Werken, Vervoer en Ruimtelijke Ordening-1999 482 stelde de Vlaamse Minister van Vervoer vast dat de luchthaven Antwerpen niet zelfbedruipend kon functioneren en een dotatieverhoging in 1999 noodzakelijk was. Voor de Oostendse luchthaven verwees hij naar een masterplan dat in bijkomende investeringen voorzag.

Eind 1998 besliste de Vlaamse regering de exploitatie van beide luchthavens volledig in concessie te geven. Zij gaf de Participatie Maatschappij Vlaanderen (PMV) op 30 maart 1999 de opdracht daartoe een offerteaanvraag te organiseren483. De kandidaat-exploitanten mochten in hun offerte voor Antwerpen al dan niet kiezen voor startbaanverlenging484. De inbreng van de kandidaten bij eventuele investeringen diende minstens de helft van de kostprijs te bedragen. De offerteaanvraag leverde echter geen valabele inschrijvingen op485.

In haar regeerakkoord, verklaarde de huidige Vlaamse regering dat zij het gevoerde luchthavenbeleid, inclusief de concessieprocedures, zou voortzetten486. Op 3 maart 2000 besliste de Vlaamse regering echter de gunningsprocedure voor de concessieverlening stop te zetten en voor elke luchthaven een manager aan te stellen die vijf jaar eigenmachtig zou kunnen beschikken over een exploitatie-enveloppe (voor Antwerpen en Oostende respectievelijk 145 miljoen BEF en 336 miljoen BEF) en een investeringsenveloppe (respectievelijk 442 miljoen BEF en 884 miljoen BEF).

Zij droeg de kandidaat-managers op een milieuplan op te maken om de geluidsoverlast te verminderen en derden aan te trekken voor de uitbating van de luchthaven. Een eventuele aanpassing van de beheersformule zou de toetreding van privé-partners tot de exploitatie mogelijk maken. De Antwerpse startbaan zou voorts niet worden verlengd. Ondertunneling van de Krijgsbaan bleef wel mogelijk, te betalen buiten de beschikbare budgettaire middelen van Openbare Werken en Vervoer. Ter uitvoering van deze beslissing kreeg de PMV op 3 april 2000 opdracht een management- of dienstencontract voor de luchthavenexploitatie op te stellen, alsook kandidaten op te roepen en te selecteren.

Op 23 juni 2000 keurde de Vlaamse regering de voorgelegde offerteaanvragen goed, die de kandidaten ongeveer dezelfde documenten vroegen als de beëindigde concessieprocedure. De algemene uitgavenbegroting 2000 heeft daartoe op een nieuwe basisallocatie487 60 miljoen BEF voorzien (30 miljoen BEF per luchthaven). Daar de werkingsdotatie al voorziet in de kosten van de huidige directie, is het niet duidelijk hoe deze supplementaire kosten van de aan te stellen managers kunnen worden verantwoord. Hun taken lopen volgens de managementovereenkomst immers voor een deel samen met die van de huidige directie 488.

4. Leefbaarheidsstudies

In de periode 1989-1991 brachten enkele algemene studies op vraag van de Vlaamse overheid de toekomstperspectieven van de Vlaamse luchthavens in kaart. In september 1991 sloot een eindrapport van een studiesyndicaat489 deze verkennende studieperiode af. Uitgangspunt was dat de luchthavens vanaf 1996 financiële autonomie zouden moeten kunnen bereiken490. Voor de luchthaven van Oostende werd een conserveringsstrategie met minimale bezetting geadviseerd, voor deluchthaven van Antwerpen een meer doorgedreven commerciële aanpak en de oprichting van een commerciële vennootschap.

Van 1993 tot 2000 werden voor elk van de luchthavens apart, maar inzonderheid voor de luchthaven van Antwerpen, nog tal van bijkomende studies uitgevoerd. De onderstaande paragrafen bieden een overzicht van hun belangrijkste conclusies.

4.1. Studies voor de luchthaven van Antwerpen

Voor de luchthaven van Antwerpen werd in eerste instantie verder onderzoek verricht naar de noodzaak van een eventuele verdere uitbreiding van de luchthaven (verlenging van de startbaan tot 2000 m). De Dienst Geregeld Vervoer concludeerde in zijn Studie uitbreiding Luchthaven Antwerpen van juli 1993 dat een meer diepgaande studie van een verlenging van de startbaan zinvol zou zijn, maar waarschuwde ervoor dat een dergelijke investering een voorafgaand politiek akkoord en een lange procedurele voorbereiding zou vereisen.

Begin 1996 onderzocht de afdeling Personenvervoer en Luchthavens de mogelijke privatisering van de luchthaven van Antwerpen. De studie concludeerde dat een rendabele exploitatie een verdubbeling van de inkomsten zou vergen, wat wegens de beperking van de lengte van de landingsbaan en van de uitbouw van de HST onrealistisch was. Zij vroeg tevens een wijziging van de beheersformule pas te laten plaatsvinden na een politieke precisering van de doelstellingen van en randvoorwaarden voor privatisering. Zo een dergelijke wijziging zou worden overwogen, suggereerde de afdeling een exploitatieconcessie, waarbij het Gewest de infrastructuur inbrengt en daarvoor een vergoeding ontvangt.

De Vlaamse regering droeg de GIMV in oktober 1996 een aanvullend onderzoek op naar mogelijke privatiserings- en valoriseringsscenario’s. De GIMV droeg de opdracht eind april 1997 aan haar dochter PMV over, die de opdracht op haar beurt doorgaf aan een consultant. In maart 1998 concludeerde deze consultant dat de DAB in een status-quoscenario zonder twijfel blijvend financiële steun van het Vlaams Gewest nodig zou hebben om leefbaar te zijn. Privatisering zou slechts mogelijk zijn mits een significante stijging van het passagiersaantal, onder meer door een startbaanverlenging. Een privatiseringsscenario waarbij de overheid de

infrastructuurinvesteringen zou bekostigen en de exploitant de onderhoudsinvesteringen, leek de consultant economisch haalbaar.

De administratie Wegen en Verkeer bekritiseerde het consultantsrapport in juli 1998491 (491 ), vooral omdat zij niet bij de totstandkoming ervan werd betrokken. Hoewel de opdrachtnemers niet met luchtvaart of luchthavenbeheer vertrouwd waren, wat de kwaliteit van het studiewerk hypothekeerde, kreeg de administratie niet de gelegenheid manifeste fouten of technische onjuistheden recht te zetten. Zij kreeg overigens maar formeel kennis van het dossier in juni 1998, dat op dat ogenblik al door de media in de openbaarheid was gebracht.

In juli 1998 stelde een nota aan de Vlaamse regering492 dat de resultaten van de diverse studies en de feitelijke ervaring leidden tot de conclusie dat de handhaving van de status-quo in de toestand en werkvoorwaarden van de luchthaven, geen verantwoord beleidsscenario uitmaakte. Dit dreigde immers te leiden tot een permanente neerwaartse verglijding, wat in vele opzichten zelfs slechter zou zijn dan de radicale beslissing de luchthaven op korte termijn te sluiten. De nota onderstreepte andermaal dat startbaanverlenging vanuit bedrijfseconomisch standpunt het enige valabele alternatief was om de exploitatieresultaten in gunstige zin te doen evolueren.

Daarop gelastte de Vlaamse regering de Vlaamse Minister van Vervoer zijn diensten opdracht te geven tegen eind oktober 1998 de effecten van zo'n verlenging te schetsen (te verwachten trafiekstijging en milieueffecten, gevolgen op de dotatie, enz.).

De minister gaf de opdracht in augustus 1998 aan nieuwe consultant, die medio november 1998 een feasability study voorlegde. Deze studie merkte op dat de Vlaamse regering sinds de studie van juli 1993 geen signalen meer had gegeven over de toekomst van de luchthaven en dat alle andere studies eenzijdig pro of contra de luchthaven waren opgesteld, soms met gebrek aan vakkennis over het luchtverkeer. De studie spoorde aan tot een snelle beslissing over de strategische alternatieven (uitbreiding, sluiting en afbraak of status-quo). Sluiting zou zware kosten meebrengen; startbaanverlenging zou vanaf 2003 een economische exploitatie mogelijk maken. Een nota aan de Vlaamse regering493 stelde dat de feasability study meer vragen opriep dan ze beantwoordde en stelde nieuw onderzoek voor.

Op de beslissing van de Vlaamse regering van 19 december 1998 volgden begin 1999 onder meer een mobiliteits- en een milieueffectenrapport voor de mogelijke verlenging van de startbaan. Deze studies bevatten geen belangrijke nieuwe gegevens meer die de discussie over het al dan niet verlengen van de startbaan konden beïnvloeden.

4.2. Studie voor de luchthaven van Oostende

De consultant die de Antwerpse feasability study maakte, kreeg ook opdracht een masterplan uit te werken voor de luchthaven van Oostende. In oktober 1998 beschreef hij uitgebreid en vrij technisch heden en toekomst van de luchthaven en concludeerde dat die niet was aangepast aan de micro- en macroeconomische functies, onder meer wegens de starre bedrijfsstructuur en de gespannen financiële situatie.

De luchthaven beschikte volgens het studiebureau nochtans over een aantal troeven (gunstige ligging, aanwezigheid van multinationale ondernemingen, goed uitgeruste industriegebieden, groeiende dienstverleningssector, …). De afdeling Personenvervoer en Luchthavens bestempelde het masterplan als een zeer bruikbaar referentiekader.

5. Invloed van de studies op de besluitvorming

5.1. Beheersvorm van de luchthavens

Hoewel het studiesyndicaat in september 1991 een beheersstructuur had aanbevolen waarbij de luchthaven door een of meer privaatrechterlijke NV's zou worden geëxploiteerd, vormde de Vlaamse regering de luchthavens in januari 1992 om tot diensten met afzonderlijk beheer, dus met een beperkte zelfstandigheid.

De afdeling Personenvervoer en Luchthavens ervoer de DAB-formule in 1996 als vrij positief, en zag enkel de formule van een exploitatieconcessie als volwaardig alternatief. De consultant zag meer heil in een combinatie van public-private ownership en een concessiemodel voor bepaalde onderdelen van de luchthaven. De Vlaamse regering koos in eerste instantie voor concessieverlening en vervolgens voor de aanstelling van managers. Zij gaf daarvoor echter geen motivering op.

Het Rekenhof beschikt evenmin over een document dat een afweging maakt tussen de verschillende mogelijke beheersvormen die de studies suggereerden. De uiteindelijke beslissing managers aan te stellen heeft de Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (SERV), die op eigen initiatief een onderzoek heeft uitgevoerd naar het luchthavenbeleid in Vlaanderen, bekritiseerd als te vaag en zonder duidelijke doelstellingen naar de toekomst toe494. De SERV twijfelde dan ook aan het succes van deze formule en stelde een verdere verzelfstandiging van de luchthavenexploitatie voor.

5.2. Startbaanverlenging en ondertunneling in Antwerpen

Uit vrijwel alle bedrijfseconomische studies blijkt dat de financiële leefbaarheid van de luchthaven er verder zou op achteruitgaan naarmate een definitieve beslissing tot startbaanverlenging verder zou worden uitgesteld495 .

De beslissing van de Vlaamse regering de exploitatie van de luchthaven in concessie te geven, hield geen definitieve keuze over de startbaan in. De kandidaat-exploitanten mochten in hun offerte al dan niet opteren voor een startbaanverlenging. Op 3 maart 2000 besliste de Vlaamse regering uiteindelijk de startbaan niet te verlengen, tegen de adviezen van beide consultants in496.

Zij gaf op 19 december 1998 wel opdracht alle noodzakelijke procedures inzake ruimtelijke ordening en leefmilieu en de voorbereiding van de wijziging van het gewestplan Antwerpen op te starten. Deze opdracht stond in het teken van startbaanverlenging, wat een wijziging van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) vergt497 . Het is niet duidelijk hoe ver de procedure voor de aanpassing van het gewestplan al uitvoering kende en of uitvoering ervan nog wel nodig is na de beslissing tot niet-verlenging. De beslissing van 3 maart 2000 vermeldt dat ondertunneling van de Krijgslaan om veiligheids- en rendabiliteitsredenen nog steeds kan worden overwogen. De studies toonden nochtans herhaaldelijk aan dat enkel startbaanverlenging een rendementsverhoging garandeert. Zo met ondertunneling toch rendementsverbetering betracht wordt, is een voorafgaande kosten-batenanalyse aangewezen.

5.3. Keuze voor een zakenluchthaven in Antwerpen

De Vlaamse regering ging er tot op heden steeds van uit dat Antwerpen een eerste roeping heeft als zakenluchthaven, eerder dan als charter-, vracht- of sportluchthaven. De consultants koppelden de haalbaarheid van de verschillende alternatieven daarentegen aan passagiersaantallen bestaande uit een mengeling van zaken- en toeristenverkeer.

5.4. Toekomstscenario voor de luchthaven van Oostende

Het lastenkohier voor de concessieverlening hield geen rekening met het gedetailleerde toekomstscenario dat de consultant uittekende. De Vlaamse regering voorzag met haar beslissing van 3 maart 2000 overigens in onvoldoende middelen om dit scenario te halen. De kandidaat- concessiehouders of -managers werden niet ingelicht over het bestaan van dit scenario.

5.5. Ondernemingsstructuur

De Vlaamse regering hield bij haar beslissing tot concessieverlening evenmin rekening met de voorstellen van de consultant aangaande de beheersmogelijkheden498 . De beslissing tot aanstelling van managers hield weliswaar het voorstel in de beheersformule aan te passen om toetreding van privé-partners tot de exploitatie mogelijk te maken, maar ging niet verder in op de beheersformules die de consultant suggereerde.

5.6. Conclusies over het nut van de studies

Het Rekenhof heeft geconcludeerd dat de diverse studies over de regionale luchthavens tot op heden niet hebben geleid tot een langetermijnvisie en beleidsopties die de toekomst van de luchthavens bepalen. De beslissing van medio 1998 kandidaten voor een concessieverlening op te roepen, werd niet geschraagd door de conclusies en aanbevelingen van de consultantstudies, maar gaat terug op de suggesties die de afdeling Personenvervoer en Luchthavens al in het begin van 1996 formuleerde. De studieresultaten werden evenmin medegedeeld aan de kandidaat-inschrijvers voor de concessieverlening of, recenter, kandidaat-managers, die zodoende verplicht werden een deel van dit studiewerk over te doen. De studies werden derhalve niet op optimale wijze gebruikt.

De studies van de externe bureaus lokten veel kritiek uit, onder meer op hun methodiek, uitgangspunten, objectiviteit en volledigheid. Enerzijds lag een gebrek aan definiëring van de verwachtingen inzake de luchthavenexploitatie vanwege de beleidsverantwoordelijken aan de basis daarvan. Anderzijds was er een gebrek aan coördinatie van de beleidsvoorbereidende werkzaamheden. Verschillende instanties (kabinet van de minister, afdeling Personenvervoer en Luchthavens, GIMV, PMV) waren soms onafhankelijk van mekaar begaan met de voorbereiding van de besluitvorming inzake het luchthavenbeleid.

Het Rekenhof is van oordeel dat het initiatief tot en de coördinatie van de besluitvorming in een dergelijk complex en delicaat dossier bij voorkeur de functioneel bevoegde administratie toekomt, in casu de afdeling Personenvervoer en Luchthavens.

6. Andere opmerkingen van het Rekenhof

Het toevertrouwen van de begeleiding van de concessieverlening én de procedure voor de aanstelling van de managers aan de PMV, roept vragen op over de rol die de afdeling Personenvervoer en Luchthavens nog voor de luchthavens speelt. Volgens de vigerende functiebeschrijvingen moet deze dienst instaan voor het overkoepelend administratief overheidsbeheer. Waarom sommige van haar taken aan PMV werden uitbesteed, werd niet gemotiveerd. Het Rekenhof acht het in elk geval nuttig dat de afdeling een volledig dossier met alle documenten over de regionale luchthavens (studies, briefwisseling, offertes) bijhoudt en vlot toegankelijk maakt voor beleids- en controle-instanties. Daar een dergelijk dossier er momenteel niet is, wordt de transparantie van de besluitvorming onvoldoende gegarandeerd.

Het Rekenhof herinnerde ten slotte aan de aanbevelingen die het Vlaams Parlement naar aanleiding van de ervaringen met de concessie voor de Liefkenshoektunnel formuleerde499, met name dat alternatieve financieringen waarbij het risico volledig ten laste van de overheid wordt gelegd en de privé-partners enkel delen in de mogelijke baten, in de toekomst onmogelijk moeten worden gemaakt.

7. Antwoord van de Vlaamse Minister van Mobiliteit

Het antwoord van de Vlaamse Minister van Mobiliteit van 15 februari 2000 sprak de bevindingen van het Rekenhof niet tegen, maar vulde ze aan en hield onder meer de onderstaande bedenkingen in:

• de evaluatie van het Rekenhof is louter financieel en geeft geen kwalitatieve appreciatie van de geleverde werkzaamheden;

• het Rekenhof ging impliciet uit van de doelstelling de luchthavens (exploitatie en investeringen) zoveel mogelijk kostendekkend te maken;

• de werkgelegenheid nam bij de DAB's in de periode 1992-1999 sterk toe en de bijkomende personeelsleden werden niet gefinancierd door bijkomende dotaties, maar door een verhoging van de eigen inkomsten;

• het investeringsprogramma sedert 1992 onderging duidelijk de invloed van de toestand waarin de luchthavens naar het Vlaams Gewest werden overgeheveld en de nieuwe regelgeving;

• een scheiding van de investeringsdotaties voor beide regionale luchthavens in de begroting is wenselijk, maar om procedurele en praktische redenen moeilijk realiseerbaar;

• de huidige beheersformule (DAB) stelde het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap in staat de luchthavens te blijven beheren.

8. Conclusie

De Vlaamse regering is er tot op heden niet in geslaagd middels een vertaling van de diverse studies over de toekomstperspectieven in beleidsmaatregelen, de exploitatie van deze luchthavens meer rendabel te maken en de afhankelijkheid van het Vlaams Gewest te reduceren. Integendeel, de financiële positie van de luchthavens gaat steeds verder achteruit en de dotatiebehoefte groeit gestaag. De Vlaamse overheid heeft momenteel overigens maar een beperkt inzicht in de uitgaven- en inkomstenstructuur per luchthaven, aangezien de jaarrekeninggegevens van de DAB’s niet alle kosten in beeld brengen.

De besluitvorming inzake de luchthavens verliep het voorbije decennium niet doelmatig. De Vlaamse regeringen wendden de resultaten van de vele studies niet optimaal aan. Beslissingen lieten niet enkel lang op zich wachten, maar sloten evenmin altijd aan bij de conclusies en aanbevelingen van de studies. Bovendien waren verscheidene instanties onafhankelijk van mekaar met de besluitvormingsvoorbereiding begaan en kon de functioneel bevoegde afdeling Personenvervoer en Luchthavens niet haar normale coördinerende rol vervullen. Ook bij de recent opgestarte procedure tot aanstelling van managers, maakte de Vlaamse regering geen gebruik van de vroegere studies, die bijgevolg gedeeltelijk zullen moeten worden overgedaan. Dat zij de afwikkeling van de aanstellingsprocedure - zonder motivering - volledig aan de PMV toevertrouwde, doet vragen rijzen over de rol die de administratie nog ten aanzien van de luchthavens zal spelen.

Bij de kritiek van de SERV dat de beslissing managers aan te stellen vaag en zonder duidelijke doelstellingen is, sluit het Rekenhof zich aan: de taken van de managers vallen gedeeltelijk samen met die van de huidige luchthavendirectie en zullen bijkomende kosten meebrengen (geraamd op 60 miljoen BEF per jaar).

468 Het systeem van kapitaalsubsidies liet een besparing van 21 % op de investeringen toe (recuperatie van de BTW).

469 Memorie van toelichting bij het ontwerp van decreet houdende diverse bepalingen tot begeleiding van de begroting 1992, Stuk 187 (BZ 1992) - Nr.1, 6 mei 1992, p.42).

470 De DAB-beheersvorm brengt geen rechtspersoonlijkheid mee. DAB's kunnen juridisch geen eigen patrimonium hebben en moeten de luchthaveninvesteringen in het patrimonium van de Vlaamse Gemeenschap boeken.

471 Volgens de recentste raming jaarlijks 24,5 miljoen BEF

472 Die kosten (ongeveer 46,4 miljoen BEF per jaar) worden gecompenseerd door inkomsten uit en-route-heffingen. Een eventuele privatisering van de luchthavenexploitatie moet er echter rekening mee houden, daar het engagement van de regie alleen tegenover de Gewesten geldt, niet tegenover private bedrijven

473 Daar het Rekenhof geen rekening hield met ontbrekende informatie, is de werkelijke toestand nog minder rooskleurig dan uit deze analyse blijkt

474 Daling van passagiersvergoedingen met 14,6% en opbrengsten uit handelsconcessies met 22,5%.

475 Zij nemen de kapitaalsubsidies maar in het resultaat op tot het bedrag van de afschrijvingen, zodat het resultaat niet wordt beïnvloed.

476 De dekkingsgraad geeft de mate waarin de opbrengsten de kosten dekken weer. De gecorrigeerde dekkingsgraad geeft aan in hoeverre de luchthaven zijn kosten meteigen opbrengsten kan dekken (dus exclusief overheidsdotaties).

477 Deze aanbeveling is ook opgenomen in het verslag van het Rekenhof over het onderzoek van de ontwerpen van decreet houdende de aanpassing van de middelenbegroting en de algemene uitgavenbegroting van de Vlaamse Gemeenschap voor het begrotingsjaar 2000, Stuk 20 (1999-2000) – Nr. 1 van 3 mei 2000, p. 13.

478 Stuk 341 (1989-1990) – Nr. 1, van 16 mei 1990

479 Decreet van 25 juni 1992 houdende diverse bepalingen tot begeleiding van de begroting 1992, artikel 95.

480 Stuk 186 (BZ 1992) – Nr. 1, 6 mei 1992, p. 42 en 43.

481 Beleidsbrief – Ruimtelijke structuur voor Vlaanderen – Opties voor een duurzaam en leefbaar ruimtebeheer – Beleidsprioriteiten 1995-1999, Stuk 157 (1995-1996) – Nr. 1, van 13 november 1995, p. 87-94.

482 Vergadering van de Vlaamse regering van 20 oktober 1998 (VR/98/20.10/DOC.0968).

483 De regering nam daarbij geen beslissing over de toekomst van de luchthaven Antwerpen, maar ging uit van het behoud van een zakenluchthaven en de realisatie van een spoorverbinding met Zaventem.

484 Van de inschrijvers werd vooraf een gedetailleerd businessplan gevraagd, bestaande uit een investeringsplan, een financieel plan, een tewerkstellingsplan en een commercieel plan. Bovendien moesten ze ook een milieuplan voorleggen.

485 De twee verkregen inschrijvingen voor Antwerpen waren onregelmatig op administratief juridisch vlak. Bovendien toonden hun financiële analyses dat zij een grote gewesttegemoetkoming (1 tot 3 miljard BEF) onontbeerlijk achtten. Slechts 1 van de 3 inschrijvingen voor Oostende kon als offerte worden beschouwd en ook die was bovendien onregelmatig.

486 Regeringsverklaring van de Vlaamse regering, Stuk 31 (1999) – Nr. 1, van 13 juli 1999, p. 52.

487 Basisallocatie 12.31, Managementovereenkomst regionale luchthaven, op programma 63.30, Regionale luchthavens en vliegvelden.

488 Het Rekenhof formuleerde deze bedenking al in zijn verslag over het onderzoek van de ontwerpen van decreet houdende de aanpassing van de middelenbegroting en de algemene uitgavenbegroting van de Vlaamse Gemeenschap voor het begrotingsjaar 2000 (Stuk 20 (1999-2000) – Nr. 1 van 3 mei 2000 – p. 21).

489 Vertegenwoordigers van het Vlaams Gewest en de GIMV.

490 Voor de luchthaven van Grimbergen werd sluiting voorgesteld en activering van de activa, wat later ook is gebeurd.

491 Nota van de Directeur-generaal van AWV van 2 juli 1998 aan de Vlaamse Minister van Openbare Werken, Vervoer en Ruimtelijke Ordening, kenmerk DG/A/036- 16 DO-I-98/3390.

492 Nota met kenmerk VR/98/2307/DOC/0803.

493 Nota met kenmerk VR/98/1812/DOC/1302

494 Aanbeveling over luchtvaart en luchthavenbeleid van 10 mei 2000.

495 Over de kosten en opbrengsten verbonden aan het alternatief van een startbaanverlenging liepen de meningen overigens vrij sterk uiteen. Zo varieert de kostprijsraming van 1,2 miljard BEF tot meer dan 2,5 miljard BEF.

496 Volgens de tweede consultant zou deze denkpiste uiteindelijk tot de sluiting van de luchthaven leiden.

497 Het RSV duidt de luchthaventerreinen aan als zone voor openbaar nut met nabestemming parkgebied. Het stelt dat uitbreiding, gelet op de ligging in het centrum van de stedelijke gebieden, verantwoord noch gewenst is.

498 De consultant stelde een aantal modellen van public-private ownership voor, alsook een aantal concessiemodellen of non-profit modellen.

499 Stuk 376 (1995-1996) - Nr. 1 van 26 juni 1996.